美国争论与中国“脱钩”已触及两国供应链依存这个核心问题。从2015年开始美国民主、共和两党酝酿变革全球财政经济关系，2017年美国税制改革增加推动资本和企业回流条款，目标已指向全球供应链，而中美供应链“脱钩”一说就是在这个时候被逐步放大的。2018年美国同时与一系列国家和国家集团爆发“贸易战”，要求改变既有经贸关系规则，其中供应链回流成为热点。2020年5月份，与中国供应链“脱钩”喧嚣在美COVID-19疫情中达到顶点，同时党派利益集团针对“脱钩”之议，不断通过行政令、立法并频繁推出“脱钩”法案，激起层层涟漪。可见供应链“脱钩”争论凸显了在“百变未有之大变局”之下，中美财政经济的结构性变化，展示了未来全球治理格局的某种可能图景。

那么“脱钩”实质是什么？中美供应链脱钩能够成为现实吗？我们做好了应对“脱钩”的万全之策了吗？

我们认为，只有从历史的逻辑出发，结合经济事实和理论分析，才能客观认识这个关乎当前国际财政经济秩序重构的大问题，为中国重塑全球供应链打开绳结。

中美两国各自历史与资源禀赋决定了全球供应链性质。新中国成立后，中美经济交往以及财政经济关系发展塑造着全球治理格局，随着1979年中美建交、尤其是1991年冷战终结，两国财政、金融、投资、贸易关系逐渐加深。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）是两国贸易和相互投资关系急剧扩大的起点，中国依据后发优势和国际分工比较优势，吸引着美国和其他国际投资，同时随着基础设施和教育改革与体系完善，制造业国际生产与供应能力提升，迅速成为世界加工厂和全球供应链核心。

截至2020年3月底，中国长期为美国提供的财政资助高达1.2万亿美元，占美国当前公共持有债务总额的6.55%左右，占外国持有美国政府债务总额的16.79%，利率极低，很难有所收益。但多年来，美国有些人士叫喊，中国可能会以抛售联邦债为武器打击美国政府，但实际上这笔债务已成为具有一定杀伤力的“双刃剑”，加剧了除供应链之外两国的财政依赖关系。

由此可见，当前发达国家和发展中国家间的供应链相互依赖，形成了基本产品和美元债务以及美元发行大循环，这种循环与石油、石油美元和美元债务循环共同支持着美国的金融霸权，其理论基础是成本收益原理和企业选址理论。

中国处于全球高技术生产和研发活动供应链核心。据Wired网站披露，全球95%的“财富1000”大公司在中国或在武汉周围拥有一、二级供应商。又据Dun & Bradstreet调查，全球有5.1万家企业在武汉至少有一个直接供应商，500万家企业拥有一个以上的二级供应商。这是COVID-19疫情爆发初期直接影响全球供应链的主要原因。

长期以来苹果、微软、P&G等美国垄断企业制定了在华长期投资计划，例如P&G在华拥有387个供应商，使用全球9000种原材料，直接影响17600种最终产品。美国商务部披露，制造一个耳机需要对6大洲43个国家200多个供应商进行整合；而全世界所有型号芯片，有一半以上被运到中国进行组装。可见全球供应链对中国依赖程度之深。所以，当两年前全球供应链“脱钩”思潮滥觞之际，美国学界和商界认为，从历史经验、经济学理论和中美贸易战事实都可看出“脱钩”不可行。

第一，历史经验证明中美供应链“脱钩”危害美国。美沃顿商学院院长Geoffrey Garrett认为，一，供应链是当代全球经济的核心；二，供应链能够避免贸易战；三，供应链能避免新冷战。长期来看中美“脱钩”难度很高，对两国和全球经济伤害很大，从国际经验看，甚至可能造成军事冲突。例如，第一次世界大战就是因为当时英国和德国之间缺少供应链纽带发生的。

第三，中美贸易战的事实也证明中美供应链脱钩很难。美对华贸易战开始后，虽然两国产品和服务贸易不断下降，但是从2016年底到2019年6月份，美国居民持有的中国股票几乎翻了一番，净增近100亿美元，2019年上半年更是大幅增长，美国对华风险投资也在快速增加，可见美国对华的金融关系并未脱钩。

美国跨国企业把向中国以外或本土的搬迁视为权宜之计。COVID-19疫情发生后，供应链网站supplychaindive指出，美国企业早已根植中国，根本不考虑离开中国，出走企业只是为了规避关税，但仍会将一般生产能力放在中国。医化咨询公司Chemical and Pharmaceutical Solutions认为，虽然有小规模企业回流，本土初创企业也增加了，但这是由于中国缺乏风险投资造成的。疫情时期美对华供应链依赖更严重，“疫情导致国内企业流出快于重建整个产业”，因为中国的定价是“掠夺性的”。所以美国面临的是“成本已低到难以投资的那些产业”这个大问题。所以由于供应链投资巨大、建设周期长，短期内回报很少，只有在危机时期，才会凸显供应链的价值，在危机时期在投资早就来不及了，而高附加值企业在中国之外很难找到替代地点。

美国打击全球供应链的“中国+1”方案并不可行。美国“外交关系理事会”指出，美国80%的药物活性成分自中国进口。据医疗设备网站meddeviceonline报道，2019年美国30%的个人医疗防护用品、8.6%的医疗器械来自中国。《化工与工程新闻》资深高级编辑Rick Mullin指出，欧美原料药有80%以上来自中国和印度，中国控制了全球原料药生产，印度控制了全球40%普通药物生产。

《新闻周刊》认为，美国可选择在约旦、埃及和以色列建设医药研发、生产供应链。因为除了跨国药企在此已形成了投资规模，美国在1990年代还专为约旦和埃及设立“合格工业区”（QIZ）计划，两国生产的医药能免税进入美国。美国采购情报网站spendmatters指出，虽然中国供应链受疫情影响而中断，但欧美企业仍难搬出中国，无论回流或向第三方搬。

当前要警惕美国政治势力推动供应链“脱钩”立法的长期危害。哈德森研究所的Christopher R. O'Dea在《国家评论》杂志认定，中国已将全球供应链当做武器对付美国。所以，首先是美国行政当局，近期特朗普总统签发《授权DPA向美国国际开发金融公司赋予支持抗击COVID-19爆发的权力》行政令，要求美国海外投资企业支持本国生产商制造所需医疗物资并向海外出口。白宫经济学家纳瓦罗近期重提“购买美国货”。美中经济与安全审查委员会建议国会，一是立法要求医药公司在药签上注明药物活性成分和原产地；建立药物风险评级制度。二是要求Medicare和Medicaid两大基金、退伍军人事务部、国防部及有关联邦机构，必须从国内外FDA认证机构采购医药。

其次是国会方面，在2019年美国议员Mike Crapo、Mark Warner联手推出《计算机硬件、知识产权与供应的制造、投资以及控制性审查法案》（即《MICROCHIPS法案》），第一要求在全国情报总监办公室建立“全国供应链安全中心”，尤其要专门针对中国收集有关供应链威胁信息。第二要求在180天内，全国情报总监、国防部以其他机构制定增加供应链安全情报的计划。第三要求按照《国防生产法》，为强化联邦供应链安全提供资金。

国会还通过《新冠肺炎援助、救济和经济安全法》（P.L. 116-136），一是要求扩大短缺医药申报；二是要求相关药厂制定风险管理计划；三是要求FDA提供短缺药械公开清单；四是指示全国科学、工程和医药研究院研究医药供应链安全问题；五是考虑激励扩大医疗物资生产，实现产品多样化、解决供应链过度依赖、满足信息和数据要求、推动美国在全球卫生与贸易实务中的领导力等问题。

共和党议员Tom Cotton和Mike Gallagher推出《保护我国的医疗供应链免遭中国破坏法案》，要求停止购买中国产医药活性成分和成药。共和党议员Marco Rubio推出《强化美国供应链和国家安全法案》，要求药商向FDA提供更多活性药物成分信息。共和党众议员Jim Banks要求国会，一是美国政府必须跟踪审查供应链，要求供应商分享有关信息。二是政府强化维持和扩大基础供应能力，不要过于强调节约成本，导致与中国政府关联的跨国企业受益。三是为有关企业在美国内生产提供流动性和资本。四是防范中国、俄罗斯和印度垄断。五是成立供应链监控与投资框架。

近期还有一系列有关议案，其中Mac Thornberry不断强调供应链一体化，Lindsey Graham要求减少关键医疗产品依赖中国问题，Josh Hawley要求增加医药供应链本地成分，进行投资补贴，Marco Rubio要求禁止向中国出口敏感产品，增加中国输美产品关税，Anna Eschoo和Susan Brooks要求切断中国供应链，Mark Green提出《SOS法案》，要求政府资助并接管事关国家安全的濒危企业。一些议员还在《国防拨款法》中增加资金，帮助企业回流。

“历史的经验值得注意。”这些美国立法和法案并非一时风起，而是有着深厚政治经济根源的。当前代表中国国力指标之一的GDP已为美国的三分之二到四分之三，代表国家治理能力指标之一的财政收入和支出，也与GDP水平相似。历史上日本在1980年代的指标也曾达到这个程度，随之遭遇美国强硬摧毁。冷战时期，苏联也因为与美国的激烈政治经济竞争措置失当而失败，导致国力急剧衰退甚至国破党亡。回首这些案例，都可看到美国以立法对竞争对手无情打击的教训，必须重视应对之策。

一是，应超越就全球供应链谈稳固供应链的思考格局。2020年6月18日，刘鹤副总理指出：“一个以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局正在形成。”随后国务院发布《关于支持出口产品转内销的实施意见》，为外销产品转内销打开了大门。

二是，协同中小企业、金融、财税、社保、教育等政策稳固全球供应链，其核心是信贷担保、财政支持和税率政策；垄断性金融企业要向中小企业和个体工商户让利，继续推动金融信贷向实体流动。

三是高度重视发展国内资本市场。当前国际资本非常看好中国资本市场，引进先进的上市、证券投资监管体制，激励企业直接融资是稳固产业链的重要一环。

四是继续激励风险投资市场发展。创新企业发展离不开风险投资，近年来外资对中国风险企业投入连年加大，要做好财税金融支持和知识产权保护，延续这种好趋势。

五是逐步淘汰部分劳动密集型产能，规划和提速高附加值供应链建设。上海要将生产性服务业全球节点城市建设尽快提上日程，像强调高端制造业发展那样给予重视，并在“十四五”规划中重点体现。